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La First Lady des Etats-Unis : une institution politique, mais pas un agent public

Dans une tribune au Monde du 17 mai 2017 (« Que la première dame soit notre Marianne ! »), Nicole Bacharan et Dominique Simonnet ont plaidé en faveur d’un statut du conjoint (voire du partenaire) du chef de l’État. Procédant à une comparaison avec les États-Unis, les deux auteures firent valoir que les First Ladies « officient dans le flou : la Constitution américaine les ignore et leur existence n’est reconnue que par une ligne budgétaire votée par le Congrès, qui ne précise pas pour autant leur statut ». Cette dernière affirmation obscurcit la réflexion, en donnant notamment à croire qu’il n’y a de « statut » d’une autorité politique (ce que n’est pas une First Lady ou un First Gentleman) ou d’une institution politique que pour autant que celle-ci est régie par une disposition constitutionnelle et/ou par un texte législatif réputé exhaustif et complet.

L’emprise du droit sur la First Lady américaine

En réalité, le conjoint du président des États-Unis est « saisi » par le droit autrement qu’à travers la dotation budgétaire votée par le Congrès afin d’assurer le fonctionnement de son staff. Tel est le cas des dispositions relatives à celles des missions du très mal nommé United States Secret Service touchant à la protection des hautes personnalités. En effet, ce sont bien des textes réglementaires qui prévoient que cette institution policière fédérale protège obligatoirement le président et le vice-président, le président élu et le vice-président élu, et, sauf opposition des intéressés, la famille immédiate du président, du vice-président, du président élu et du vice-président élu, les anciens présidents et leurs conjoints. Cet aspect du statut de la Première dame des États-Unis a un équivalent en France, qui lui aussi est prévue par voie réglementaire, à travers les textes relatifs au « Service de la Protection » (SDLP) du ministère de l’Intérieur.

Le conjoint du président des États-Unis n’est pas moins concerné par la législation fédérale réprimant le népotisme, une répression accrue par le Congrès après la polémique consécutive à la désignation en 1961 par John Kennedy de son frère Robert Kennedy (« Bobby » Kennedy) comme Attorney General des États-Unis. La loi fédérale interdit donc au président de nommer, promouvoir ou plaider en faveur de la nomination, de l’emploi, de la promotion ou de l’avancement de tout « parent » dans une « agence » fédérale. Telle qu’elle est interprétée, cette interdiction fait obstacle à la nomination du conjoint du président comme membre du gouvernement fédéral, comme membre du « cabinet » d’un ministre, comme « directeur d’administration centrale ». Le président peut en revanche nommer un de ses « parents » au sein du White House Office, et plus généralement dans toute fonction politique auprès de lui pour la nomination de laquelle il n’a pas besoin de l’assentiment du Sénat, comme ce fut le cas lorsqu’en 1993, le président William Clinton (« Bill » Clinton) confia à son épouse Hillary Clinton la présidence d’une Task Force chargée d’auditionner les acteurs de la politique de santé et de lui faire des propositions de réforme de l’assurance-maladie. Une cour fédérale avait d’ailleurs jugé à l’époque que cette responsabilité d’Hillary Clinton lui donnait, de facto et le temps de sa mission, la qualité d’agent ou d’employé de la Maison-Blanche.

Un dispositif formel et administratif existe également, qui s’applique aux nombreux cadeaux reçus aussi bien par le président des États-Unis que par la First Lady. Lorsque ces cadeaux sont le fait d’Américains, ils sont initialement enregistrés et consignés par la White House Gift Unit puis reversés au domaine public mobilier fédéral géré par le National Archives and Records Administration (NARA). Quant aux cadeaux diplomatiques reçus par le président, le vice-président, le Secrétaire d’État ou leurs conjoints, le droit fédéral veut que leur acceptation soit assortie d’un motif justificatif. C’est de manière rituelle que les intéressés justifient leur acceptation par l’argument selon lequel « la non-acceptation causerait un embarras aussi bien au donateur qu’au gouvernement américain ». L’intendance initiale de ces cadeaux diplomatiques incombe au Protocol Gift Unit, une dépendance de la direction du protocole du Département d’État. Ces cadeaux sont ensuite reversés au domaine public mobilier fédéral géré par le National Archives and Records Administration (NARA). Et si les cadeaux reçus par le président et la First Lady sont ensuite exposés dans les différentes bibliothèques présidentielles (Presidential Libraries) construites grâce à des fonds privés après la cessation des fonctions du président, ils ne continuent pas moins de relever du domaine public mobilier fédéral, d’autant plus que ces bibliothèques sont désormais offertes à titre gratuit à l’État fédéral après leur construction, que la gestion en incombe à la NARA qui les dote pertinemment, d’une part en conservateurs, d’autre part en documents et en objets.

La différence contemporaine entre les États-Unis et la France en matière de cadeaux reçus par le chef de l’État et son conjoint n’est donc pas dans la destination patrimoniale publique de ces cadeaux. Cette différence réside en premier lieu dans le fait que la « nationalisation » de ces cadeaux est beaucoup moins codifiée par des textes solennels en France qu’aux États-Unis (Foreign Gifts and Decorations Act de 1966, Presidential Records Act de 1978, etc.). D’autre part, la transparence sur ces cadeaux est totale aux États-Unis, au point de pouvoir faire l’objet d’une vérification en ligne. Cette transparence ne doit pas seulement à des considérations éthiques, puisque ces cadeaux sont analysés comme étant des discours tenus par des dirigeants et des États étrangers vis-à-vis des États-Unis et, qu’à ce titre, ils ont une signification politico-culturelle aussi bien pour les donateurs que pour les États-Unis.

Le droit au salaire de la Première Dame ou du Premier Gentleman

Le 9 mars 2016, l’historienne Jean H. Baker a publié une tribune sur le site du New York Times (« Give First Ladies a Salary and Expectations ») dans laquelle elle plaidait en faveur d’une rémunération et d’une sorte de reconnaissance professionnelle de la First Lady en tant que telle. Son argument selon lequel le travail de First Lady était un « vrai travail à temps plein » n’était pas, à proprement parler, une information. Les présidents et les « premières dames » en conviennent depuis au moins la Deuxième Guerre mondiale. D’une certaine manière, le Congrès lui-même en est convenu en 1978 lorsqu’il décida de la prise en charge fédérale de l’intendance administrative de la First Lady, soit une quinzaine de collaborateurs en moyenne allant d’un chef de cabinet à un secrétaire administratif, en passant par un responsable de la communication, des auteurs de discours, des conseillers. Et ce n’était peut-être pas un paradoxe si la First Lady Hillary Clinton (1992-2000) a pu avoir un staff plus important que celui du vice-président Albert Arnold Gore (« Al » Gore), puisque Bill et Hillary Clinton avaient assuré aux électeurs qu’avec eux, ils auraient en quelque sorte deux présidents « pour le prix d’un ». Ronald Reagan avait été plus modeste en 1982 en disant simplement qu’à travers son épouse, l’État fédéral disposait d’une employée à titre gratuit.

Être Première Dame ou Premier Gentleman est donc une véritable charge publique pour celui qui accepte de « jouer ce rôle », sachant que nul n’y est obligé, pas même si l’on est marié ou en union civile avec le chef de l’État. Il n’est pas contestable que les activités qui constituent cette charge ont toutes un intérêt public : qu’il s’agisse des activités de représentation publique du chef de l’État ou d’accompagnement de ce dernier dans des cérémonies publiques sur le territoire national ou à l’étranger, qu’il s’agisse des réponses aux sollicitations épistolaires des citoyens, qu’il s’agisse de la promotion de certaines causes, qu’il s’agisse de l’organisation de moments de sociabilité citoyenne à la présidence. Les activités d’architecte d’intérieur, de majordome ou de maître d’hôtel de la présidence ou de la Maison-Blanche plus ou moins revendiquées par certaines First Ladies ne sont pas moins d’intérêt public mais elles posent un problème juridique spécifique puisqu’il existe des agents publics qui en sont formellement chargés et, en France, sous l’autorité du Secrétaire général de la présidence. Aussi est-ce aux marges de la légalité que certaines First Ladies, de leur propre aveu, ont pu « donner des ordres » à tel ou tel intendant général ou maître d’hôtel de la Maison-Blanche ou de l’Élysée.

La proposition de Jean H. Baker de doter la First Lady d’un salaire ou traitement n’a intéressé à peu près personne aux États-Unis. Elle est pourtant le point névralgique à travers le monde de la question juridico-formelle du « statut » du conjoint du chef de l’État. Envisagée à travers un principe de justice, cette question voudrait, par exemple, que le conjoint du chef de l’État qui renonce à son activité professionnelle, perçoive pendant la durée du mandat un traitement mensuel. De fait, en devenant First Lady en 2008, Michelle Obama fut privée des 212.000 dollars de salaire qu’elle touchait annuellement de son poste de haut cadre hospitalier à Chicago. Hillary Clinton pour sa part perdit en 1992 les 203.172 dollars annuels qu’elle avait atteints au sein d’un cabinet d’avocats de Little Rock Rose Law Firm.

L’attribution au conjoint du chef de l’État d’un salaire ou d’un traitement ne pose pas de problème technique quant à la détermination du montant de ces émoluments, même si la solution consistant à prendre pour référence le traitement ou le salaire touché immédiatement avant l’élection du chef de l’État peut se révéler embarrassante si ce traitement devait être supérieur à celui versé au président lui-même.

La Première Dame, le Premier Gentleman, sont-ils des agents publics ?

Le problème le plus difficile avec la proposition de Jean H. Baker est qu’en dotant le conjoint du chef de l’État d’un traitement ou d’un salaire, on lui accorde ipso facto une qualité juridique d’agent public. Un agent public qui n’est certes pas élu comme un parlementaire, un élu local, ou comme nombre de procureurs d’État, de shérifs ou d’administrateurs scolaires aux États-Unis. Un agent public qui n’est certes pas nommé comme un ministre ou comme un « fonctionnaire » statutaire ou contractuel. Mais un agent public quand même. Et ceux qui disent spontanément que cela n’a pas de sens pour une personne qui n’est ni élue ni « fonctionnaire » ont vite fait d’oublier que l‘État peut verser des émoluments à des personnes ne relevant pas de l’une ou l’autre de ces deux catégories, par exemple ceux qu’il est convenu en France ou ailleurs de qualifier de « collaborateurs occasionnels du service public ».

Faire du conjoint du chef de l’État un agent public peut entraîner une cascade de conséquences légales plus ou moins prévisibles. Dans l’ordre du moins prévisible, il y a de nombreux précédents problématiques : le chef de l’État peut-il relever son conjoint de ses charges de First Lady comme le président péruvien Alberto Fujimori l’a fait en 1994 ? le chef de l’État peut-il priver son conjoint de l’accès aux résidences présidentielles comme le président argentin Carlos Menem l’a fait en 1995 ? Dans l’ordre du prévisible, il y a par exemple l’applicabilité des dispositions pénales pour lesquelles la qualité d’agent public est déterminante au titre des « éléments constitutifs de l’infraction » ou au titre de la peine applicable.

Aux États-Unis, l’octroi de la qualité d’agent public au conjoint du chef de l’État à travers sa perception d’un traitement ou d’un salaire aurait vraisemblablement deux conséquences constitutionnelles importantes. En premier lieu, beaucoup en concluront que le conjoint du chef de l’État intègre ainsi la catégorie des hauts responsables civils fédéraux (« civil Officers ») qui, en plus du président et du vice-président, sont révocables au moyen de l’Impeachment (Article II, § 4 de la Constitution). Au plus fort de la haine suscitée par la First Lady Hillary Clinton dans les années 1994-1996, l’hypothèse de son Impeachment fut très vite abandonnée par ses opposants, précisément parce que l’épouse du président Clinton n’était pas, au moins, un agent public fédéral. En second lieu, le conjoint du président des États-Unis deviendrait-il un agent public fédéral, alors vraisemblablement cela mettrait-il un terme à une controverse juridique très américaine : est-ce que le « privilège de l’Exécutif », une protection constitutionnelle contre des immixtions de la Justice ou du Congrès dans certaines communications politiques que le président peut avoir avec ses collaborateurs, est applicable aux communications entre le président et son conjoint ? À la surprise générale en 1998, une cour fédérale donna incidemment raison au président Clinton sur ce point, en lui concédant que ses conversations avec son épouse au sujet de Monica Lewinsky étaient couvertes par le « privilège de l’Exécutif » et indisponibles y compris pour le sacro-saint Grand jury.

Nicole Bacharan et Dominique Simonnet, dans leur article précité, en appellent en quelque sorte aux juristes pour rédiger un « statut » de la Première Dame. Oui mais lequel ? Et pour quelle Première Dame ou pour quel First Gentleman ?

Mots clés : Constitution - France – États-Unis – Première dame – First Lady – Brigitte Macron – Hillary Clinton

© 15 juin 2017

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